Rau o zmianach w służbie zagranicznej: musimy oddzielić politykę od spraw urzędniczych

2021-01-15 08:21 aktualizacja: 2021-01-15, 16:54
Szef MSZ Zbigniew Rau. Fot. PAP/EPA/Adam Berry / POOL
Szef MSZ Zbigniew Rau. Fot. PAP/EPA/Adam Berry / POOL
Musimy oddzielić politykę od spraw urzędniczych; za sferę polityczną odpowiadają ambasadorowie, wiceministrowie i ministrowie, urzędnicy powinni być apolitycznymi specjalistami - tak o zmianach w służbie zagranicznej mówił PAP szef MSZ Zbigniew Rau.

PAP: Jaki jest cel ustawy o służbie zagranicznej, dlaczego powstała w tym momencie i jakie najważniejsze rozwiązania miałaby wprowadzić?

Zbigniew Rau: Ustawa wprowadza fundamentalne i systemowe zmiany w służbie zagranicznej. Stanowi remedium na stan obecny, czyli swoistą hybrydę elementów służby dyplomatyczno-konsularnej zakorzenionej w epoce PRL z próbami korekt tych PRL-owskich rozwiązań. Tym samym ustawa wprowadza to, czego najbardziej brakowało w rozwiązaniach dotychczasowych, a zatem rozróżnienie czynnika politycznego od czynnika urzędniczego.

Druga kwestia sprowadza się do szerokiego otwarcia służby zagranicznej, w tym korpusu dyplomatycznego na ludzi, którzy albo są u progu kariery zawodowej i chcą wybrać służbę zagraniczną lub na takich, którzy zdobyli specjalistyczne doświadczenia zawodowe poza służbą zagraniczną, ale uznają, że w tej służbie mogą dalej te doświadczenia wzbogacać i realizować karierę.

Trzecia kwestia to udostępnienie zasobów archiwów MSZ i przekazanie ich do dyspozycji Instytutu Pamięci Narodowej. Warto w tym miejscu podkreślić, że MSZ to ostatni z kluczowych resortów w Polsce, który będzie podlegał takim regulacjom.

PAP: Jaki okres obejmują archiwa i w jaki sposób regulowany będzie dostęp do nich? Czy pełną kontrolę będzie miał nad nimi IPN?

Z. R.: Dostęp będzie regulowany na dotychczasowych zasadach - tak jak to było w przypadku innych resortów, jak MSWiA czy MS. Archiwa zostaną przekazane, kiedy ustawa wejdzie w życie, a obowiązuje vacatio legis trzy miesiące, więc biorąc pod uwagę proces legislacyjny, sądzę, że archiwa będą przekazane w połowie tego roku. Będą obejmowały cały okres PRL do 31 grudnia 1990 r. Teraz, po ponad 30 latach, przekażemy je do badań i naukowego opracowania. A jest co badać.

PAP: Jak zmieni się korpus służby zagranicznej w stosunku do obecnego stanu pod względem strukturalnym i personalnym?

Z. R.: Przede wszystkim, dzięki rozdzieleniu czynnika politycznego i urzędniczego, zmianie ulegnie to, co dzisiaj możemy nazwać tylko "quasi etosem" służby zagranicznej. Do tej pory, a to jest najbardziej ewidentny element spuścizny PRL-u, te dwa komponenty były ze sobą splecione, tzn. że nie było w służbie zagranicznej właściwego dla standardów demokratycznych ich rozdzielenia. Te komponenty były ściśle związane, dlatego niejasne były kryteria awansu w służbie zagranicznej. Czasami awansowano pracowników na podstawie ekspertyzy urzędniczej, czasami ze względu na decyzję polityczną. Jeśli relacje między decyzją polityczną a ekspertyzą zawodową są niejasne, to gołym okiem widać, że nie można mówić o przejrzystych kryteriach awansu.

To połączenie, czy wymieszanie elementów politycznych i urzędniczych prowadzi do tego, że wśród pracowników służby zagranicznej powszechnym oczekiwaniem było to, by zostać w końcu ambasadorem. Służba zagraniczna to urzędnicze zadanie apolityczne. Ambasador natomiast pełni ze wszech miar polityczną rolę. Obecny podział nie może dłużej funkcjonować. Musimy klarownie oddzielić sferę polityki od spraw urzędniczych. Za sferę polityczną bezpośrednią odpowiedzialność biorą ambasador, wiceministrowie i minister, przed większością parlamentarną wyłonioną w demokratycznych wyborach. To ci ludzie nie tylko nakreślają, ale i realizują oraz biorą polityczną odpowiedzialność za politykę zagraniczną.

Natomiast urzędnicy powinni być apolitycznymi specjalistami. Muszą mieć kwalifikacje właściwe dla danej placówki i określone predyspozycje do pełnienia swoich funkcji. Mogą wywodzić się z różnych środowisk, ale nie mogą podlegać kryteriom politycznym.

PAP: Według przepisów ustawy, ambasador ma być opiniowany przez Konwent Służby Zagranicznej - czym będzie Konwent i jaki będzie jego charakter?

Z. R.: Niezwykle ważną rzeczą jest, żeby ambasador był wybierany w sposób transparentny. Ustawa powołuje w tym celu nowy organ kolegialny - Konwent Służby Zagranicznej i ten Konwent musi być zakorzeniony w naszym systemie władzy publicznej, w ustroju. Politykę zagraniczną prowadzi rząd w porozumieniu z prezydentem, dlatego w Konwencie swoich przedstawicieli będą mieli zarówno premier, jak i prezydent. Ambasador będzie zatem spoza środowiska wybierającego karierę w służbie dyplomatycznej, ale musi być wspierany apolitycznymi urzędnikami.

PAP: W wyniku ustawy ma powstać nowe stanowisko - Szefa Służby Zagranicznej. Skąd potrzeba oddzielenia tej funkcji od Dyrektora Generalnego MSZ i jakie będą kompetencja Szefa Służby Zagranicznej?

Z. R.: Szef Służby Zagranicznej, czyli w warunkach Polski pierwszy dyplomata państwa, musi posiadać wśród urzędników najlepsze kwalifikacje i będzie musiał być w stanie koordynować zakres prac kilku tysięcy pracowników na całym świecie. Szef SZ musi spełniać szereg kryteriów, żeby kierować służbą w sposób spójny i całościowy, dbać o etos i wizerunek służby na zewnątrz. Będzie musiał stosować jasne kryteria awansu, które nie mogą mieć charakteru politycznego. Szef SZ będzie musiał prowadzić szkolenia, zarządzać ludźmi, czuwać nad przestrzeganiem zasad służby, nadawać stopnie dyplomatyczne, kierować Akademią Dyplomatyczną, przygotowywać projekty aktów prawnych dotyczących służby zagranicznej, w tym rozporządzeń, monitorować i nadzorować wykorzystanie środków finansowych na wynagrodzenia. Będzie podlegał jednak ministrowi, który go mianuje oraz ocenom nie politycznym, a merytorycznym.

Służba zagraniczna to rodzaj służby cywilnej, ale w każdym urzędzie administracji państwowej jest funkcja najwyższego urzędnika, który dba o przestrzeganie zasad zatrudniania i zwalniania pracowników. Taką osobą będzie właśnie Dyrektor Generalny MSZ, który nie będzie oceniał pracowników merytorycznie, ale ma czuwać nad procesem przestrzegania prawa pracy, ciągłości zatrudniania, organizacją pracy a także wszelkimi innymi sprawami natury administracyjnej.

Również na placówkach będą obecne osoby, które jako dyplomaci będą odpowiadać za podobne kwestie administracyjne, co Dyrektor Generalny, ale w tej konkretnej placówce. Ambasadorowi będzie podlegała politycznie cała placówka, ale to urzędnicy będą odpowiadać za sprawy finansowe i organizacyjne.

PAP: Kto obejmie zatem funkcję Szefa Służby Zagranicznej?

Z. R.: Zmiany, które wprowadza ustawa są systemowe. Oznacza to, że będziemy szukać osoby na to stanowisko, a nie tworzymy stanowisko, żeby zatrudnić konkretną osobę. Najpierw ustawa musi zostać przeprocedowana i podpisana przez prezydenta. Na pewno zarówno Szef Służby Zagranicznej, jak i Dyrektor Generalny MSZ będą osobami spoza polityki. Atutem zawodowej służby dyplomatycznej ma być apolityczność i tutaj ustawa wprowadza to, czego brakowało w obecnych przepisach, a co znajdowało się w przepisach o służbie cywilnej.

PAP: Jakie zasady będą obowiązywały w służbie zagranicznej po tej reformie?

Z. R.: Dyplomata zawodowy w wykonywaniu swoich obowiązków służbowych nie może kierować się interesem własnym, a państwa. Dlatego nie będzie mógł publicznie manifestować swoich poglądów politycznych - każdy je ma, to oczywiste, ale nie będzie mógł przedstawiać ich publicznie. Członkowie służby zagranicznej nie będą mogli brać udziału w strajkach ani akcjach protestacyjnych, które zakłócałyby funkcjonowanie urzędu, nie będą mogli łączyć zatrudnienia w służbie zagranicznej z mandatem posła, senatora, radnego, nie będą mogli tworzyć partii politycznych ani do nich należeć, nie będą mogli pełnić funkcji związkowych (choć będą mogli należeć do związku zawodowego), nie będą mogli pracować w urzędach administracji państwa obcego.

PAP: Powołany ma zostać również nowy stopień dyplomatyczny - ministra pełnomocnego, który będzie drugim najwyższym stopniem po ambasadorze. Czym będą zajmowały się te osoby i skąd potrzeba powołania nowego stopnia?

Z. R.: Apogeum kariery urzędniczej w dyplomacji, której do tej pory był ambasador, będzie minister pełnomocny. Taka hierarchia nie będzie kończyć się tytułem ambasadora. Ten tytuł ma przysługiwać jedynie temu, kto kieruje placówką, przedstawicielstwem przy organizacji międzynarodowej bądź jest wyznaczony do określonych zadań przez prezydenta i tylko na czas pełnienia funkcji. Ten nowy stopień ma służyć wyraźnemu oddzieleniu odpowiedzialności politycznej, która ma spoczywać na ambasadorze od odpowiedzialności urzędniczej, która najwyżej spoczywać będzie na ministrze pełnomocnym. To pozwoli na doprowadzenie do przejrzystości awansów i usprawni funkcjonowanie służby zagranicznej, opartej na filarze politycznym i urzędniczym.

PAP: Ustawa zakłada też rozwiązanie umów z pracownikami służby zagranicznej powyżej 65. roku życia - o jakiej skali mówimy w tym wypadku? Jak może zmienić się przez to struktura zatrudnienia w służbie zagranicznej?

Z.R.: W wielu zawodach takie regulacje są zupełnie zrozumiałe. Na uczelniach, gdy profesor tytularny ukończy 70 lat, kończy instytucjonalną karierę. Nie ma w tym nic dziwnego. Efektem będzie pewnego rodzaju odmłodzenie kadr w służbie zagranicznej.

PAP: Personel służby zagranicznej będzie zatem uzupełniany o nowe kadry? Jakie będą obowiązywały zasady naboru?

Z.R.: Dzisiaj ministrowi spraw zagranicznych podlega prawie 5 tys. pracowników, mamy ponad 100 placówek, w Polsce pracuje 1600 osób, a reszta na placówkach. To obecne zamknięcie służby zagranicznej polega na tym, że rocznie ok. 10-20 osób przyjmujemy do służby. Na tym polega problem. Obecnie droga do zatrudnienia w służbie zagranicznej, to Akademia Dyplomatyczna. W Akademii aplikacja dyplomatyczno-konsularna trwa rok, a następnie zdaje się egzamin i w przypadku wyniku pozytywnego uzyskuje się pierwszy stopień dyplomatyczny. Dzisiejszy świat jest znacznie bardziej skomplikowany niż miało to miejsce kilkadziesiąt lat temu. Zmienia się zakres kompetencji, jeśli chodzi o ekonomię, bezpieczeństwo, sprawy społeczne, funkcjonowanie organizacji międzynarodowych. Od kandydatów musimy więc wymagać bardzo różnorodnej wiedzy, którą w teorii mieliby posiąść przez rok w Akademii Dyplomatycznej, zgłębiając w tym czasie także kwestie administracyjne, urzędnicze. Nie brzmi to wiarygodnie.

Dla porównania, aplikacja prawnicza trwa trzy lata, a specjalizacja lekarska pięć lat. Natomiast od dyplomatów zawodowych wymagamy zaledwie roku edukacji w Akademii. Oczywiście, Akademia Dyplomatyczna może kandydata wyposażyć w wiedzę z zakresu protokołu dyplomatycznego, tworzenia dokumentów i ich analizy, ale dzisiejsza rzeczywistość wymaga znacznie wyższych kwalifikacji. Obecna struktura naboru wprowadza zbyt daleko idącą hermetyczność.

W ustawie przyjmujemy zupełnie inny charakter Akademii Dyplomatycznej, która wciąż będzie organizować aplikację dyplomatyczno-konsularną. Chcemy jednak, żeby to była zaledwie jedna z dróg możliwości pracy w służbie zagranicznej. Muszą istnieć inne ścieżki, dlatego chcemy szerzej otworzyć się na młodych ludzi, którzy jako pracownicy zagraniczni będą mogli po studiach i procesie rekrutacji wyjechać na placówkę dyplomatyczną by pełnić szereg funkcji bez statusu dyplomatycznego. To będzie właśnie druga droga do kariery dyplomatycznej. Na placówce okaże się czy dysponują odpowiednimi predyspozycjami do pracy wymagającej specyficznych predyspozycji, w tym dyspozycyjności, dyscypliny, dyskrecji. Jeśli zdecydują się zostać w służbie zagranicznej, to po trzech latach takich doświadczeń, będą mogli uczestniczyć w organizowanym przez Akademię Dyplomatyczną seminarium dyplomatyczno-konsularnym, przystąpić do egzaminu dyplomatyczno-konsularnego i po jego zdaniu uzyskać pierwszy stopień dyplomatyczny i wstąpić do korpusu dyplomatycznego.

Trzecia droga będzie dotyczyła ekspertów. Jeśli ktoś pracował jako urzędnik w organizacjach międzynarodowych, jako akademik, analityk lub specjalista w międzynarodowej korporacji za granicą, wówczas ma doświadczenie na polu spraw międzynarodowych. Chcemy się otworzyć na tego typu osoby z wieloletnim doświadczeniem i one również nie będą musiały aplikować do Akademii Dyplomatycznej, bo to byłby dla nich krok wstecz w karierze. Przydatność dla służby zagranicznej takich kandydatów będzie oceniał Szef Służby Zagranicznej i nadawał im odpowiedni stopień dyplomatyczny.

PAP: Czy tego typu zmiany będą się zatem wiązać ze zwiększeniem finansowania służby zagranicznej czy koniecznością nowelizowania budżetu w tym zakresie?

Z.R.: Nie, na mocy tych przepisów zostanie utworzone jedno stanowisko więcej, ale nie etat więcej. Szef Służby Zagranicznej będzie jednocześnie szefem Akademii Dyplomatycznej, więc pod względem liczby zatrudnienia nic się nie zmieni.

Rozmawiał: Mateusz Roszak (PAP)

mmi/