Uznawane nie-państwo. Status Palestyny w prawie międzynarodowym [ANALIZA]
Zapowiedzi uznania państwowości Palestyny przez Francję i Wielką Brytanię ożywiły międzynarodową debatę. Choć ponad 140 krajów traktuje Palestynę jak suwerenny organizm, w praktyce pozostaje ona „uznawanym nie-państwem” – bez kontroli nad granicami, spójnej administracji i jednolitego terytorium.
Uznanie Palestyny jest w dużej mierze gestem dyplomatycznym i nie zmienia codziennego życia Palestyńczyków, ale od niego zależy ich zdolność do działania na arenie międzynarodowej, dochodzenia praw i skuteczniejszej ochrony własnych obywateli, zwłaszcza w obliczu wojny w Strefie Gazy.
Szef MSZ Francji, Jean-Noel Barrot, zapowiedział tydzień temu, że 21 września podczas Zgromadzenia Ogólnego ONZ Francja oficjalnie uzna Państwo Palestyńskie. Jak dodał, kraj będzie pracować „bez wytchnienia”, by przekonać inne państwa do dołączenia do tej inicjatywy. Niedługo po tym ogłoszeniu podobną deklarację złożył rząd brytyjski.
Dyrektorka Brytyjskiego Komitetu Palestyńskiego dr Sara Husseini powiedziała we wtorek w rozmowie ze stacją Al Arabija, że planowane na wrzesień uznanie suwerenności Palestyny „nic nie oznacza, dopóki Izrael kontynuuje eksterminację i głodzenie kobiet, mężczyzn i dzieci”.
Historia współczesnej Palestyny
Historia statusu współczesnej Palestyny jest złożona. Po zakończeniu brytyjskiego mandatu plan ONZ utworzenia dwóch państw – żydowskiego i arabskiego – został odrzucony przez państwa arabskie. W wojnie, która wybuchła po proklamacji niepodległości Izraela w 1948 roku, setki tysięcy Palestyńczyków zostało zmuszonych do ucieczki lub wypędzonych ze swoich domów, a sporne terytoria podzielono między Izrael, Jordanię i Egipt.
W 1988 roku uznawana za reprezentanta narodu palestyńskiego Organizacja Wyzwolenia Palestyny (OWP) ogłosiła powstanie Państwa Palestyny, które niemal natychmiast uznała większość państw świata, w tym PRL. Podpisane w 1993 roku porozumienia palestyńsko-izraelskie w Oslo doprowadziły do powołania Autonomii Palestyńskiej – tymczasowego organu administracyjnego, który miał być etapem przejściowym w drodze do niepodległości. Do dziś Autonomia pełni funkcję de facto rządu na części Zachodniego Brzegu, podczas gdy w Strefie Gazy w 2007 roku władzę przejął uznawany za organizację terrorystyczną Hamas.
W prawie międzynarodowym istnieją dwie główne teorie definiujące państwowość. Teoria deklaratoryjna przyjmuje, że państwo istnieje wtedy, gdy spełnia kryteria określone w Konwencji z Montevideo z 1933 roku: posiada stałą ludność, określone terytorium, rząd oraz zdolność do nawiązywania stosunków z innymi państwami. Z kolei teoria konstytutywna zakłada, że dopiero akt uznania przez inne państwa tworzy nowy podmiot prawa międzynarodowego.
To rozróżnienie ma kluczowe znaczenie w przypadku Palestyny. 29 listopada 2012 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ znaczącą większością głosów przyznało Palestynie status „nieczłonkowskiego państwa obserwatora”. Choć nie doprowadziło to do pełnego członkostwa Palestyny w ONZ, miało ogromne znaczenie polityczne i prawne. Dziś Palestynę uznaje dyplomatycznie 147–148 państw członkowskich ONZ – rozbieżności w liczbie wynikają z różnego stopnia formalizacji relacji dyplomatycznych z częścią krajów. W 2024 roku, na fali protestu przeciwko wojnie w Strefie Gazy, oficjalnie uznały Palestynę Irlandia, Hiszpania i Norwegia.
Bilateralne uznanie – jak to rozważane obecnie przez Wielką Brytanię i Francję – oznacza traktowanie Palestyny na równi z innymi państwami, co wiąże się m.in. z podniesieniem statusu misji dyplomatycznych i nadaniem immunitetów dyplomatycznych palestyńskim przedstawicielstwom.
Uznanie państwowości w prawie międzynarodowym przynosi szereg praw: państwo korzysta z immunitetów, ma prawo do samoobrony, sprawuje jurysdykcję nad swoim terytorium, może zawierać traktaty oraz przystępować do organizacji międzynarodowych.
W praktyce Palestyna już wykorzystała te możliwości – od 2011 roku jest pełnoprawnym członkiem UNESCO, a w 2015 roku przystąpiła do Statutu Rzymskiego, dzięki czemu podlega jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK). W 2021 roku MTK orzekł, że jest kompetentny do badania zbrodni wojennych popełnionych na terytoriach palestyńskich, co wzmocniło międzynarodowe uznanie Palestyny jako państwa.
Kwestia suwerenności Palestyny
Uznanie nie oznacza jednak suwerenności – od 1967 roku tereny palestyńskie znajdują się bowiem pod okupacją izraelską. Zachodnim Brzegiem administruje częściowo Autonomia Palestyńska, Strefą Gazy – Hamas, co dodatkowo komplikuje kwestię jednolitego rządu. Izrael zachowuje obecnie kontrolę nad granicami, przestrzenią powietrzną i dużą częścią obu terytoriów. Od ponad dwóch dekad izraelsko-palestyński proces pokojowy pozostaje w martwym punkcie, a w samym Izraelu brak jest poparcia dla jego wznowienia.
Brak jednego ośrodka władzy i pełnej kontroli nad terytorium to główne powody, dla których część państw i ekspertów kwestionuje spełnianie przez Palestynę kryteriów państwowości. Niektórzy prawnicy twierdzą, że uznanie w takich warunkach byłoby sprzeczne z prawem międzynarodowym. Pojawia się również argument polityczny, że uznanie byłoby nagrodą dla Hamasu.
Zwolennicy pełnego uznania wskazują natomiast, że kryteria Konwencji z Montevideo nigdy nie były stosowane w sposób absolutny. W historii istniało wiele państw z nieustalonymi granicami czy ograniczoną władzą centralną, które jednak były uznawane międzynarodowo – Izrael został przyjęty do ONZ w 1949 roku mimo braku ustalonych granic, a Bośnia i Hercegowina w 1992 roku mimo trwającej na jej terytorium wojny. Eksperci podkreślają, że to właśnie izraelska okupacja jest przyczyną braku pełnej efektywnej władzy, a nie braku zdolności Palestyńczyków do samodzielnego funkcjonowania. Międzynarodowe prawo narodów do samostanowienia, uznane m.in. przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, stanowi dodatkowy argument na rzecz uznania Palestyny jako państwa.
Pełne członkostwo Palestyny w ONZ blokują Stany Zjednoczone, używając prawa weta w Radzie Bezpieczeństwa – ostatnio w kwietniu 2024 roku. Oficjalna polityka amerykańska wspiera utworzenie niezależnego państwa palestyńskiego, ale tylko w ramach porozumienia pokojowego z Izraelem. Z tego powodu USA konsekwentnie sprzeciwiają się jednostronnym próbom uznania Palestyny na forum międzynarodowym.
Na świecie istnieją terytoria, które działają jak pełnoprawne państwa, ale nie są powszechnie uznawane na arenie międzynarodowej. Kosowo i Somaliland ogłosiły niepodległość, lecz brakuje im szerokiego uznania, natomiast Tajwan, choć funkcjonuje jako niezależne państwo, stracił większość uznania dyplomatycznego na rzecz Chin. Palestyna jest przykładem sytuacji w pewnym sensie odwrotnej – jest szeroko uznawana, ale brak jej atrybutów pełnej państwowości. To swoiste „uznawane nie-państwo”.
Dla mieszkańców Zachodniego Brzegu czy Strefy Gazy międzynarodowe uznanie ma ograniczone znaczenie w codziennym życiu. Podatki i usługi publiczne obsługuje Autonomia Palestyńska, ale wpływy z ceł i VAT trafiają najpierw do Izraela. Paszporty palestyńskie mają ograniczoną użyteczność – przekroczenie granicy wymaga izraelskiej lub egipskiej zgody, a podróż za granicę często wymaga długich procedur bezpieczeństwa.
W praktyce oznacza to, że choć na forum międzynarodowym „pociąg do państwowości” Palestyny już ruszył, codzienność jej mieszkańców niewiele się zmieniła – wciąż żyją w realiach okupacji wojskowej i ograniczonej autonomii, a funkcjonowanie instytucji państwowych w dużej mierze zależy od decyzji Izraela i sytuacji politycznej w regionie. Trwająca wojna w Strefie Gazy pokazuje, że kwestia państwowości Palestyny nie jest jedynie sporem dyplomatów i prawników. Od braku realnej suwerenności zależy bezpieczeństwo milionów ludzi – ich zdolność do ochrony cywilów, odbudowy zniszczonych miast i prowadzenia rozmów pokojowych z pozycji równorzędnego partnera.
Joanna Baczała (PAP)
baj/ bst/ malk/ grg/
