Legislacyjne spory prezydentów z Sejmem
Skuteczność prezydenckich inicjatyw ustawodawczych w Polsce od początku lat 90. XX w. w dużej mierze zależała od układu sił w Sejmie. Wiele projektów na długo utknęło w parlamencie lub w ogóle nie doczekało się uchwalenia.
Projekt „SAFE 0 proc.” to 17. inicjatywa legislacyjna Karola Nawrockiego; dotąd Sejm uchwalił tylko jedną jego ustawę – o wsparciu rolnictwa.
Dotychczas złożone projekty ustaw to m.in. „TAK! Dla CPK”, „PIT Zero. Rodzina na plus”, inicjatywa dot. zamrożenia cen energii elektrycznej, projekt nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, projekt zmian w ustawie o IPN i Kodeksie karnym, „Tak! Dla Polskich Portów”, projekt ustawy „Godna emerytura”, projekt tzw. ustawy łańcuchowej, a także projekt odnoszący się do wymiaru sprawiedliwości. Ustawa o wsparciu obywateli Ukrainy została przez posłów odrzucona; pozostałe zalegają w Sejmie, niektórym - w tym „SAFE 0 proc.” - nie nadano jeszcze numeru druku.
W przeszłości zwykle było tak, że gdy większość sejmową tworzyły inne ugrupowania niż to, z którego wywodził się prezydent, głowa państwa miała problemy z forsowaniem swoich pomysłów legislacyjnych.
Pierwszy prezydent wybrany w powszechnych wyborach, Lech Wałęsa (kadencja 1990–1995), miał złe stosunki praktycznie ze wszystkimi Sejmami. Dotyczyło to zarówno Sejmu kontraktowego, jak i Sejmu I kadencji (1991–1993) – zwłaszcza w czasach rządu Jana Olszewskiego – oraz zdominowanego przez SLD i PSL Sejmu II kadencji (1993–1997).
Sejm kontraktowy odrzucił m.in. prezydencki projekt ordynacji wyborczej, według której miały się odbyć pierwsze w pełni demokratyczne wybory parlamentarne w 1991 roku. Sejm I kadencji projekt ustawy o trybie uchwalenia konstytucji, o referendum oraz projekt noweli ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie przyjęto także prezydenckiej ustawy konstytucyjnej Karta Praw i Wolności. Natomiast sam Wałęsa wycofał z Sejmu I kadencji złożony na samym początku projekt ustawy konstytucyjnej o powoływaniu i odwoływaniu rządu oraz innych zmianach dotyczących najwyższych organów państwa. Potem analogiczne przepisy znalazły się w tzw. małej konstytucji.
Urzędujący przez dwie kadencje Aleksander Kwaśniewski (1995–2005) najtrudniej miał w Sejmie III kadencji (1997–2001), gdy rządziła politycznie niechętna mu koalicja AWS-UW. Wtedy większość jego projektów nie była uchwalana, w tym m.in. przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych – stanu wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej. Ustawy te uchwalono dopiero w kolejnej kadencji, gdy rządziło bliskie Kwaśniewskiemu SLD.
W okresach władzy SLD, czyli w drugiej połowie II kadencji (1995–1997) oraz w IV kadencji (2001–2005), prezydent miał łatwiej. To Kwaśniewski był np. inicjatorem ustawy, która umożliwiła przeprowadzenie dwudniowego referendum w czerwcu 2003 r. w sprawie akcesji Polski do Unii Europejskiej. Rozwiązanie to zwiększało szanse na wyższą frekwencję i pozwoliło uznać referendum za wiążące.
Natomiast niewiele wyszło z przedstawionego w styczniu 1996 r. projektu ustawy o Komisji Zaufania Publicznego, czyli pierwszego w ogóle projektu Kwaśniewskiego skierowanego do Sejmu. Regulował on kwestie lustracji i był pokłosiem tzw. afery Oleksego. Niemniej na początku IV kadencji uchwalono prezydencką nowelizację ustawy lustracyjnej, nieco łagodzącą zasady lustracji.
Inny projekt prezydenta dotyczący tej samej problematyki – ustawa o utworzeniu Archiwum Obywatelskiego oraz o powszechnym udostępnianiu dokumentacji wytworzonej w latach 1944–1990 przez organy bezpieczeństwa państwa, złożona w Sejmie III kadencji 13 listopada 1997 r. – został połączony z projektem przygotowanym przez rząd Jerzego Buzka (AWS-UW) o IPN. Kwaśniewski zawetował finalną ustawę, ale 18 grudnia 1998 r. Sejm odrzucił weto, ponieważ koalicję AWS-UW wsparło PSL.
Następca Kwaśniewskiego, Lech Kaczyński, przez pierwsze dwa lata w Sejmie V kadencji (2005–2007) miał za partnera rząd PiS, co zapewniało mu wysoką skuteczność legislacyjną. To Kaczyński był m.in. autorem projektów ustaw tworzących reformę wojskowych służb specjalnych po rozwiązaniu Wojskowych Służb Informacyjnych, w tym Służbę Kontrwywiadu Wojskowego i Służbę Wywiadu Wojskowego.
W tym czasie uchwalono również zgłoszoną przez prezydenta nowelizację konstytucji, której projekt Kaczyński przedłożył w maju 2006 r. Dotyczyła możliwości wprowadzenia do polskiego prawa instytucji Europejskiego Nakazu Aresztowania. Z inicjatywy prezydenta znowelizowano też m.in. uchwaloną jesienią 2006 r. rewolucyjną ustawę lustracyjną.
Dużo trudniej prezydent Lech Kaczyński miał po 2007 r., gdy w Sejmie VI kadencji (2007-2011) większość tworzyła koalicja PO-PSL i rządził gabinet Donalda Tuska. W tamtym czasie zdecydowana mniejszość projektów prezydenta zyskiwała poparcie w Sejmie.
Zamieszanie towarzyszyło m.in. wyrażeniu przez Sejm zgody na ratyfikację Traktatu Lizbońskiego. Choć sam Lech Kaczyński jako prezydent wynegocjował traktat w połowie 2007 r., wspólnie z kierującym wtedy rządem bratem, Jarosławem, wiosną 2008 r. opozycyjny PiS zaczął zgłaszać wątpliwości co do dokumentu.
Prezydent skierował własny projekt ustawy ratyfikacyjnej, który m.in. wymagał zgody prezydenta, rządu i parlamentu na ewentualne odstępstwa od niektórych zapisów. Dopiero po wielogodzinnym spotkaniu z premierem Tuskiem w Juracie Kaczyński zdecydował się wycofać projekt i pozostawić decyzję rządowi. Sejm uchwalił rządową wersję ustawy ratyfikacyjnej, a prezydent podpisał ratyfikację Traktatu Lizbońskiego dopiero półtora roku później, w październiku 2009 r.
Kolejny prezydent Bronisław Komorowski miał znacznie łatwiej, bo cały okres jego urzędowania (2010-2015) przypadł na czas rządów koalicji PO-PSL (końcówka VI kadencji i VII kadencja 2011-2015). Zdecydowana większość przedkładanych przez niego ustaw była uchwalana.
Na przykład po podejrzeniach o sfałszowanie wyborów samorządowych w 2014 r. i kłopotach z systemem informatycznym, które opóźniły podanie wyników, Komorowski skierował do Sejmu projekt zmian w Kodeksie wyborczym przewidujący m.in. klasyfikowanie głosów nieważnych i wprowadzanie przezroczystych urn. Inicjatywa została uchwalona.
W trakcie kadencji Komorowski dwukrotnie występował też z inicjatywami w związku z zamieszkami w Święto Niepodległości. W listopadzie 2011 r. skierował do Sejmu projekt zmian w prawie o zgromadzeniach, przewidujący m.in. możliwość zakazania organizacji dwóch lub więcej zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie oraz zakaz zasłaniania twarzy podczas demonstracji.
Zapis o zakazie zasłaniania twarzy został usunięty w trakcie prac w parlamencie ze względu na wątpliwości co do jego konstytucyjności, a przepisy o organizacji dwóch lub więcej zgromadzeń zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Do pomysłu zakazu zakrywania twarzy prezydent wrócił w 2013 r., po kolejnych zamieszkach 11 listopada, ale ta ustawa nie została już uchwalona.
Ostatnim projektem, jaki Bronisław Komorowski skierował do Sejmu VII kadencji, była propozycja zmian w konstytucji umożliwiająca wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW) w wyborach do Sejmu. Było to w maju 2015 r., tuż po porażce prezydenta w pierwszej turze wyborów prezydenckich z Andrzejem Dudą. Komorowski zapowiedział jednocześnie referendum ws. JOW-ów, lansowanych przez trzeciego w wyborach Pawła Kukiza, oraz zmian w systemie finansowania partii politycznych z budżetu państwa.
Skierował do marszałka Senatu projekt postanowienia o zarządzeniu referendum, na który Senat wyraził zgodę. Referendum odbyło się 6 września 2015 r., jednak frekwencja była bardzo niska, a zmiana konstytucji nie została przegłosowana.
Następca Komorowskiego Andrzej Duda podczas obu kadencji (2015-2025) przez większość czasu miał w parlamencie bliską mu większość PiS. Tak było w Sejmie VIII kadencji (2015-2019) i IX kadencji (2019-2023).
Nawet w tym czasie nie wszystkie pomysły prezydenta były uchwalane. Jednym z odrzuconych projektów była ustawa o zasadach zwrotu niektórych należności wynikających z umów kredytu i pożyczki, regulująca problem tzw. frankowiczów, którą Duda obiecał w kampanii. Ostatecznie w lipcu 2019 r., pod koniec kadencji, uchwalono inną prezydencką ustawę frankową – znacznie łagodniejszą, nieobejmującą przewalutowania, a jedynie zmieniającą zasady udzielania wsparcia frankowiczom, wprowadzonego pierwotnie w 2015 r. przez rząd PO-PSL.
W lipcu 2017 roku Sejm, w większości rządzonej przez PiS, uchwalił trzy ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości. Prezydent Andrzej Duda zawetował dwie z nich – ustawę o Sądzie Najwyższym oraz ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa. Tuż przed ogłoszeniem weta Duda przedstawił własny projekt ustawy o KRS, w którym przewidziano wybór sędziów przez Sejm większością kwalifikowaną. Projekt ten nie otrzymał numeru druku, co było jedynym takim przypadkiem w VIII kadencji Sejmu, choć podobny zapis znalazł się później w grudniowej ustawie o KRS.
We wrześniu 2017 roku prezydent ponownie skierował do Sejmu swoje projekty ustaw o KRS i Sądzie Najwyższym. Po negocjacjach między Jarosławem Kaczyńskim a prezydentem, 8 grudnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawy w wersjach zbliżonych do pierwotnych projektów rządowych, lecz nie identycznych. W ostatecznej, uchwalonej wersji ustawy prezydenckie różniły się od rządowych stosunkowo nieznacznie, a zapis dotyczący wyboru sędziów KRS przez Sejm większością kwalifikowaną został zachowany.
Najwięcej zamieszania było z uchwaloną w maju 2022 r., a zainicjowaną przez prezydenta nowelizacją ustawy o Sądzie Najwyższym. Likwidowała ona Izbę Dyscyplinarną SN oraz wprowadziła procedurę „testu bezstronności i niezawisłości sędziego”. Ustawa była wynikiem uzgodnień z Komisją Europejską i miała umożliwić wypłatę Polsce środków z KPO. Jednak w toku prac sejmowych prezydencki projekt został tak zmieniony, że Komisja Europejska uznała, iż nie wypełnia porozumienia z polskimi władzami.
Gdy Sejm w styczniu 2023 r. (PiS uzyskało wsparcie opozycji, a przeciw byli posłowie Solidarnej Polski) uchwalił kolejną nowelizację ustawy o SN, mającą w końcu odblokować środki z KPO, tym razem złożoną przez klub PiS (sprawy dyscyplinarne i immunitetowe sędziów miał rozstrzygać NSA, a nie Izba Odpowiedzialności Zawodowej SN, poszerzony został zakres tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego), Duda skierował ją bez podpisywania do TK. Polska za rządów PiS nie otrzymała więc środków z KPO.
Prezydent Duda skierował też w sierpniu 2021 r. do Sejmu projekt ustawy o sądach pokoju, co zrobił na prośbę ugrupowania Pawła Kukiza, forsującego ten pomysł. Ustawa nie została uchwalona. Podobnie jak złożona przez Dudę w październiku 2020 roku nowelizacja ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, która była efektem orzeczenia TK z 22 października tego roku, eliminującego możliwość aborcji w przypadku wad genetycznych. Projekt łagodził skutki orzeczenia TK i wprowadzał możliwość aborcji w przypadku stwierdzenia u płodu wad letalnych.
Nie miała też finału złożona w lipcu 2020 r. przez Dudę propozycja nowelizacji konstytucji, wprowadzająca zakaz przysposobienia dziecka przez osobę pozostającą we wspólnym pożyciu z osobą tej samej płci. Projekt był jednak ściśle związany z trwającą kampanią prezydencką.
W czerwcu 2023 r. prezydent złożył własny projekt ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich. Duda wcześniej podpisał ustawę uchwaloną przez większość sejmową, po czym złożył własny projekt, łagodzący niektóre przepisy. M.in. przekazał tryb odwoławczy od werdyktów komisji sądom powszechnym, a także zakazał udziału w pracach komisji osobom pełniącym mandat posła i senatora. Ustawa została uchwalona, komisja powstała, ale po wyborach wygranych przez „koalicję 15 października” zmieniono jej skład i zasady działania.
Po wyborach w 2023 r., w Sejmie X kadencji, już żaden ze złożonych przez Dudę pięciu projektów ustaw nie został przyjęty. Akceptacji nie uzyskała np. zaproponowana przez niego zmiana konstytucji, wprowadzająca zasadę wydatkowania 4 proc. PKB na obronność.
pś/ bst/ js/
